Сколько стоит мэр

Первые лица города и области на официальном открытии международного Аэропорта в Томске в мае 2013 года. Фото предоставлено администрацией Томской области.

Как система распределения налогов лишает городские власти самостоятельности

Елена Коваленко

14 октября, 2013 13:16

5 мин

Сложившаяся система межбюджетных отношений между регионом и городом привела к тому, что избранный мэр не может принимать самостоятельные решения. В случае личного конфликта губернатор может заставить его уйти по собственному желанию. Как, например, это произошло с мэром Томска в 2013 году и с мэром Барнаула в 2010. Корреспондент РП выяснил, может ли в России появиться независимый мэр и кто на самом деле управляет городом.

В июле 2013 экс-мэр Томска Николай Николайчук заявил о своей досрочной отставке по причине разногласий с новым губернатором региона Сергеем Жвачкиным. «Ни один серьезный проект невозможно начать и завершить без взаимного доверия мэра и губернатора. Продолжение моей работы на посту мэра неминуемо приведет к конфликту. Город не может становиться заложником такой ситуации», — сказал Николайчук. Правоту этих слов косвенно подтверждают и примеры двух соседних сибирских городов — Омска и Барнаула.

Затяжной конфликт между городской и региональной властью в Барнауле привел к тому, что губернатор Алтайского края Карлин предложил мэру Владимиру Колганову уйти в отставку. Городской парламент ее не принял: большинство депутатов проголосовали против. Однако уже через месяц, в августе 2010 года, губернатор смог отстранить мэра, вменив ему в вину неисполнение судебных решений.

Похожий сценарий развивался и в Омске. В 2007 году область передала муниципалитету полномочия по обеспечению сирот жильем с условием полного финансового обеспечения. Но в 2011 году деньги из региональной казны по этой статье в город не поступили, в то время как омская мэрия получила судебные решения о предоставлении жилья 487 детям-сиротам. На это требовалось около полумиллиарда рублей, которых областной бюджет не выделил. В итоге в январе 2012 мэр Омска Виктор Шрейдер подал в отставку.

Длительное противостояние мэра и губернатора привело к финансовым последствиям: сегодня бюджетная обеспеченность в Омске и Барнауле в два раза ниже, чем в среднем по городам СФО.

Расходы бюджета на душу населения в городах Сибири, 2012 год

Кемерово – 31 040 руб.

Красноярск – 29 000 руб.

Новосибирск – 25 300 руб.

Томск – 24 742,4 руб.

Иркутск – 20 500 руб.

Омск – 12 184 руб.

Барнаул – 13 222 руб.

Источник: Администрация Томска, отчет о деятельности Администрации за 2012 год

Эксперты объясняют это тем, что муниципалитеты не могут проводить самостоятельную финансовую политику, а зависят от субсидий региональных властей.

– Я знаю случаи, когда неугодных глав муниципальных образований губернаторы годами держат на голодном пайке, выделяя им только тот минимум средств, который позволяет оставаться в правовом поле. Но страдают от этого не столько главы, сколько люди, превращенные в заложников разногласий между начальниками, — заявил корреспонденту РП Виктор Зубарев, депутат Госдумы РФ.

Корень зависимости местного самоуправления от региональных властей — в финансовой несамостоятельности. Фактически доходной базы у муниципалитетов нет. Собственные доходы города — это налог на землю и часть налога на доходы физических лиц.

Например, в 2012 году в Томске было собрано 49 млрд различных налогов. В бюджете города осталось 4,5 млрд рублей. 10% — это среднестатистическая величина для большинства российских городов.

Остальные статьи доходов муниципалитетов: дотации — средства, которыми город может распоряжаться по собственному усмотрению, и трансферты — субсидии и субвенции, которые можно направить только на конкретные цели, определяемые региональной властью. В Томске это соотношение равно 6 к 94. Так, в 2012 году дотация от областного бюджета составила 137 млн, а общий объем трансфертов из областного и федерального бюджетов — три миллиарда.

Таким образом, муниципалитет лишен права определять, что ему строить или ремонтировать. Эти решения принимает команда губернатора, она же и выделяет средства. Мэр лишь исполняет. Получается, что предвыборные обещания любых кандидатов – лишь фикция, если они не подтверждены обещанием главы региона.

Как распределяются налоговые поступления между бюджетами разных уровней?

49,4 млрд рублей — объем налоговых поступлений с территории Томска.

44, 83 млрд рублей — объем средств, переданных в бюджеты других уровней.

4, 57 млрд рублей — собственные доходы города Томска.

Источник: Администрация города Томска, 2012 год

– Существующая система межбюджетных отношений убивает у чиновников какое бы то ни было желание развивать местный бизнес. Практически все муниципалитеты дотационные. Даже если какая-то копейка стала в местный бюджет дополнительно поступать, на эту же сумму сразу региональные дотации сократили. И в кармане больше денег не стало у мэра, который напрягается и что-то там делает, — говорит РП Александр Галушка, сопредседатель российской общественной организации «Деловая Россия», министр РФ по развитию Дальнего Востока.

Допустим, бюджет условного города N составляет 100 млн рублей, 30 из которых город зарабатывает самостоятельно, а остальные 70 получает из регионального бюджета. В случае, если его мэр начинает активно развивать малый бизнес или наращивать объемы продажи земель, он может увеличить собственные доходы города: допустим, вдвое, до 60 млн рублей. Но бюджет города все равно останется прежним — 100 млн, просто из областной казны он будет получать уже не 70 млн рублей, а только 40.

Соответственно, местные власти не мотивированы зарабатывать больше. Так, например, в 2008 году в Томской области четыре муниципальных образования были донорами, а сегодня все 20 являются дотационными, как пишет Ирина Ярцева, начальник департамента финансов администрации Томска, в статье «Оценка изменений законодательства по укреплению финансовой самостоятельности местных бюджетов» в журнале «Финансист».

При существующих межбюджетных отношениях городам не выгодно не только больше зарабатывать, но и вообще развивать городскую инфраструктуру.

В Томске с 2008 по 2012 год количество мест в детских садах увеличилось на 11 тыс. — практически вдвое. Средства на капитальный ремонт и строительство новых садов город получал из областного бюджета. Но кратно выросли и собственные затраты города: если в 2008 году на содержание детских садов и зарплаты воспитателям город тратил 600 млн рублей, то в 2012 году — уже 1,5 млрд.

Между тем новых источников доходов город не получил. Напротив, поступления от НДФЛ для муниципалитетов сократили— вместо 30% города с прошлого года получают только 20%.

«Органы местного самоуправления должны иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем, — заявил на заседании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов мэр Новосибирска, президент АСДГ Владимир Городецкий. — Стоит вопрос и о преодолении зависимости от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути, — лишают смысла само существование муниципального уровня власти. По словам Владимира Путина, межбюджетные трансферты составляют практически половину городских доходов, и это ставит муниципалитеты в позицию просителей и, самое главное, не стимулирует их инициативу. И если на федеральном уровне выработан единый подход к порядку предоставления финансовой помощи регионам, то в связке «регион — муниципалитет» этого пока не сделано, и каждый субъект Российской Федерации действует по своему усмотрению».

О необходимости изменения межбюджетных отношений в России говорят уже давно на самых разных уровнях власти, от самих градоначальников до президента. Но пока побеждает курс на укрепление вертикали власти. И если в политической системе мэр города — самая независимая фигура власти, избираемая жителями, то в экономической парадигме глава города фактически напрямую зависит от губернатора. Как писал покойный Леонид Глазычев, ведущий российский эксперт в области городского развития и президент Межрегионального общественного фонда «Институт города», за мэрами «оставлено право вести себя послушно и выпрашивать деньги у регионального и федерального начальства».

ТЕГИ

поддержать проект

Для поднятия хорошего настроения, вы можете угостить наших редакторов чашечкой кофе

Маленькая чашка кофе